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转载共享:公私合营项目风险分担机制探析

在当前国际形势深刻变化和新冠疫情持续影响下,世界经济增长持续放缓,全球基础设施建设市场资金缺口不断扩大,传统的项目承揽模式发展面临瓶颈,各国政府和业主越来越多地要求承包商参与项目投资、开发及运营,PPP模式成为政府基础设施采购的优选方案。PPP模式的核心是项目的可融资性,建立科学合理的风险分担和回报机制是保障项目可融资性的关键。


风险分担原则


风险分担原则的确定需基于两大目标。一是对风险进行有效识别和评价,帮助企业降低风险发生的机率,控制风险的成本最低。二是帮助企业保持理性、谨慎的行为,使其所承担的风险控制在自身控制范围内,并能获得相应合理的收益。

PPP项目的风险分配原则主要有以下四点。

一、最优性原则

即风险分担主体之间实现风险承担量的最优分配。若某一方处于最有利控制地位又能以最低成本控制该风险,则风险应分配给该方。一般情况下,项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险由私人部门承担,政策变更、法律变更、最低需求风险等由公共部门承担,不可抗力及宏观风险由双方通过协商谈判的方式确定或者共同承担。

二、对称性原则

一方有义务承担风险损失,必然有权利要求风险变化带来的经济收益,一方承担风险量应与所取得的收益相匹配,项目风险分担才有意义。公共部门承担风险也可以从中获益。同时公私双方的风险信息也要对称,这样才能鼓励公私双方主动承担风险,保证项目有效、顺利地进行。

三、上限性原则

在P PP项目运营时,当出现风险所引起的损失远大于预估时,决不能让一方单独承担,要设定风险分担机制的上限。否则必将影响该方管理项目的积极性,从而降低提供公共设施和服务的效率,甚至导致项目失败。

四、动态性原则

从项目的全寿命周期角度出发,公私双方应本着考虑项目整体利益,对项目执行过程中的风险进行动态监控。随着项目的进展,当内外部条件发生变化时,通过重新谈判来调整风险分担,重新确定风险分担方案。


风险分担机制


风险分担机制的建立需要结合PPP项目风险分配原则,依托并贯穿项目实施的主要流程阶段。

一、项目策划阶段

在项目策划阶段需要公共部门就项目风险进行梳理,对风险价值进行评估,根据风险最优性原则进行初步的风险分配。此阶段需将具有明确归属性的风险因素进行划分,双方共担或无法明确归属的风险因素可通过下一阶段的谈判过程进行确定。

二、招投标及谈判阶段

招投标及谈判阶段是私人部门对上一阶段风险初步分配的进一步评估环节,同时私人部门也要对项目风险进行进一步梳理,避免上一环节出现的遗漏和错判。更重要的是,在这一阶段私人部门需要对上一环节遗留的需要双方共担或无法明确归属的风险因素进行评估,提出风险补偿报价。根据风险对称性原则,双方就各自承担的风险与相应收益进行谈判,最终通过签署特许权协议的形式对风险分担及报价达成一致。

值得注意的是,需要在特许权协议中设置调整机制,根据风险分担上限性原则,当外部情况发生重大变化导致双方权利义务的平衡受到影响时,如发生了协议中未曾约定的意外风险或原预计的风险价值严重偏离时,允许双方就相关风险分配进行重新调整。这一机制可以较好地避免发生意外情况时双方的信用风险,增加合作信心,在时间周期较长、风险复杂多变的PPP项目中对于保证项目成功实施具有重要的现实意义。

三、项目执行阶段

根据风险分担动态性原则,公私双方建立项目风险的动态监控机制,通过协议中的调整机制,在触发条件临近或生效时及时协商风险应对措施,调整风险分担方案。风险分配方案建议

每个私营部门或公司在不同的地区和国家,根据其市场资源的不同,对于不同的风险会有不同的衡量标准。通过系统化的风险分析,找出本身的优势与劣势,从而在竞争中体现相对的差异化,最终在不同的项目发展阶段在策划中达到合理的风险匹配性,在招投标阶段的竞争中取得优势地位,在项目执行的阶段重视并合理调整资源降低风险。

风险分配方案与所在国政府财政状况、经济发展水平、法律完善程度等有着密不可分的关系。在关键的项目市场需求风险点上,PPP发展程度较为成熟的市场往往由公共部门承担,或至少由公共部门提供最低需求保证。但这一点在经济发展水平落后、政府财政能力弱、PPP市场不成熟的国家地区难以实现,而此类项目在面对诸如新冠疫情等风险的冲击下将受到更大影响,甚至威胁到项目的可执行性。

在新冠疫情全球蔓延影响下,私人部门在参与P PP项目合作中应该更加注重项目风险分担机制和方案,以风险中性、甚至风险厌恶的态度看待项目,寻求风险分配方案更加合理,风险分担机制更加完善、稳定的项目。


(作者单位:中国港湾工程有限责任公司)

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