转载共享：境外PPP投资项目完工风险及应对

作者：刘向伟

对于境外 PPP投资项目，投资人只有管控好项目风险，才能提高项目的可融资性，实现预期的投资收益。而各类风险中，完工风险是最核心的风险之一。本文从投资人角度，从风险界定、风险后果及原因、风险应对等几个方面对境外PPP投资项目的完工风险进行探讨。

完工及完工风险的界定

一、完工的界定

项目完工是一个出现在投资项目多份合同文件中的概念，包括特许权协议、EPC合同、贷款协议等，但是不同合同文件中的定义有所不同。在特许权协议和 EPC合同中，项目完工通常是指项目公司/EPC承包商已完成所有建设工作并通过竣工检验和试运行，标志项目建设期结束并正式进入运营期，侧重的是项目的物理完工。而在贷款协议中，除了保留前述定义外，还会增加一个财务完工。财务完工的实现通常需要满足以下条件：

1.已经满足了特许权协议和EPC合同中约定的完工要求；

2.项目公司在EPC合同下对承包商没有进一步支付义务；

3.运营期的相关商业保险已经采购落实；

4.项目届时所需要的许可已经获得；

5.贷款协议下没有违约事项发生；

6.贷款人要求的其他条件已满足，如偿债准备金账户的资金已到位、债股比未突破约定的比例等。

财务完工的界定要比物理完工更为广泛，是贷款协议中非常重要的时点，与贷款协议下许多关键事项关联，本文主要讨论物理完工。

二、完工风险的界定

通常来讲，广义的完工风险可分成两类，一类是项目未能如期完工，这类风险最为常见，发生原因也更为多元，是本文探讨的重点；另一类是项目质量不达标，不能通过正常的竣工检验和试运行，如燃煤电站项目未能实现设计的装机容量或发电效率，但工程最终仍获得特许权授予人的接受。

完工风险的后果及原因

一、完工风险的后果

不管是工程拖期还是质量不达标所导致的完工风险，均会给投资人带来不利后果，主要有以下几方面：

（一）成本增加

工程拖期会增加投资人的建设期成本，如建设期利息、项目公司运行费用、独立工程师费用、顾问费用、商业保险费用等，也会增加运营成本。质量不达标则可能会增加运营期的运行成本，如燃煤电站未能达到设计发电效率则需要消耗更多的煤炭才能发出同样的电量。（二）收入减少当工程拖期且投资人无法延长特许期时，运营期会因建设期的挤压而缩短，从而减少运营期收入。而质量不达标也会减少运营期的预期收入，如燃煤电站未能达到设计装机容量导致发电量减少。（三）相关方索赔不管是工程拖期还是质量不达标，投资人均会遭受特许权授予人或承购方（Of ftaker）的罚款。工程拖期导致运营期拖后，投资人也会面临原材料供应商的索赔。对于非 EPC承包商原因的工程延期，也会面临EPC承包商的索赔。上述不利后果会直接影响项目投资收益，影响还本付息能力，也会由于项目现金流的不确定进而影响项目的可融资性。

二、完工风险的原因

完工风险的原因可根据风险主体分为以下几方面：

（一）特许权授予人原因特许权授予人未能按特许权协议按期完成相关工作，如征地拆迁、办理相关许可、相关的设施迁改（如给排水、电力、通讯等设施）等，影响项目进度。另外，政府在项目实施过程中对项目的技术标准、工作范围等变更也会影响项目进展，尤其是变更大幅增加项目成本且项目公司无法及时筹措到额外的资金时。

（二）EPC承包商原因作为建设工作主要承担者，EPC承包商的履约能力直接影响到项目能否如期按质完工，其履约不力主要表现在以下几个方面：

1.承包商无法胜任，如无类似领域、类似规模、类似地区的项目实施经验，资源不足等。

2.项目采用了新技术或未经尝试的技术。

3.承包商将项目肢解分包，过于依赖分包商。

4.承包商低价中标，履约过程中寻找各种可能机会索赔，相关争议影响项目进展。

5.承包商财务状况不好，项目实施过程中陷入财务困境或破产，或者无力支付合同约定的罚款或索赔款。

（三）项目公司（投资人）原因项目公司留存风险相对较少，尤其是拟实现项目融资时，项目公司会尽可能将相关风险转移出去。通常，影响完工的项目公司原因主要有以下几个方面：项目公司负责的建设期许可办理延误；项目公司

负责的征拆延误；投资人股本金或股东贷款无法按时注入，尤其是存在多个投资人且某些投资人财务实力有限时；项目无法如期实现融资关闭，或贷款协议条件过于苛刻，无法及时提款；项目公司在建设期的收入不及预期导致资金不足；项目成本超支且超出的资金无法及时落实。

（四）政治不可抗力原因

包括项目所在国以及第三国的政治不可抗力。项目所在国的政治不可抗力包括战争及政治暴乱、骚乱、罢工、进出口限制，所在国的征收、国有化等，非特许权授予人所控制的许可办理及许可撤销，无法根据特许权协议相关条款处理的法律变更和税收变更等。第三国的政治不可抗力包括非所在国的战争及政治暴乱，对项目所在国、投资人或项目承包商、核心供应商的金融或贸易制裁等。

（五）自然不可抗力原因

主要包括：火灾、洪灾、风暴等造成的损害；意外事故对项目的损害；不可预见的不利地质条件或考古发现；不可预见的不利天气条件等。

（六）其他第三方原因

主要是指上述以外的其他原因，如当地民众及相关非政府组织对项目的抗议，第三方负责的设施迁改进展拖延，当地电力或其他设施供应故障，第三方负责的与本项目相关联工程的延误等。

完工风险的应对措施

风险的应对不外乎转移与自留，对于拟实现有限追索或无追索项目融资的投资人，一方面应尽量转移项目公司风险，使得项目公司自身风险最小化；另一方面应做好留存风险的应对，确保项目公司留存风险的可控化。具体可通过以下几种方式：

一、通过特许权协议将风险转移给特许权授予人

一是在责任划分上。尽可能将投资人无法控制但特许权授予人可以控制的事项约定为特许权授予人义务，并明确时间要求（尽可能作为起算特许期的前提条件），如土地征拆、相关许可办理、相关设施的迁改、政府配套工程的到位等；将双方均不能控制的事项约定为不可抗力，包括政治不可抗力和自然不可抗力。另外，争取设立实质完工的概念，允许项目在满足实质完工时即可进入运营期。

二是在救济手段上。首先是将特许权授予人义务和不可抗力均约定为免责事项，投资人因相关事项导致的拖期不算违约并可获得相应的工期补偿，或者视同完工；其次，对于特许权授予人义务和政治不可抗力，投资人还可以获得一定的经济补偿，如适当延长特许期或提高支付标准等，保障投资人的收益率水平不变；再次，若相关事项持续一定时间或影响难以消除，投资人有终止协议并获得终止赔付的权利。

另外，特许权授予人对项目技术标准、工程范围等的变更，可能会增大项目实施风险，或增加项目总投资，而所投资增加部分的资金可能难以落实，影响项目实施进展。因此，应对其变更权利有所限制，如不能超过一定金额、超过一定金额的变更则需要项目公司和贷款人的同意。

二、通过EPC合同将风险转移给EPC承包商

一是确保承包商的履约能力。尽量选择具有类似领域、类似规模、类似区域项目经验的承包商，采用经过验证的成熟技术，必要时可以限定关键设备供货商和分包商的范围。与承包商签订固定工期、固定价格的交钥匙EPC合同。

二是通过合同条款实现相关风险的转移。EPC合同条款应遵循背靠背原则，即承包商在EPC合同项下的相关权利义务及所承担风险与项目公司在特许权协议项下的权利义务及所承担风险背靠背，项目公司尽可能将相关义务和风险转移给承包商，最小化留存风险。具体包括：

1.EPC合同的相关技术标准、工作范围、工期条款、竣工验收等与特许权协议背靠背；

2.汇率、通货膨胀等调价机制与特许权协议背靠背；

3.承包商的索赔事项和金额计算与特许权协议背靠背；

4.承包商关于工程拖期的免责事项与特许权协议背靠背；

5.对承包商因拖期和质量不达标进行罚款的触发条件与金额背靠背（罚款通常应包括项目公司在特许权协议项下遭受的罚款、项目公司因拖期而增加的其他成本及延误期间的还本付息等）；

6.因承包商履约不力导致特许权授予人终止特许权协议时，项目公司对承包商的索赔额应至少能覆盖项目公司的股本投入和未偿贷款与其可在特许权协议下获得的终止赔付之间的缺口。

三是关注承包商的信用能力。尽量选择有一定财务实力的承包商，并要求承包商提交足够金额的母公司担保或银行履约保函。

三、购买相关的信用保险和商业保险

对于政治风险，如战争及政治暴乱、征收、汇兑限制、政府在特许权协议下的违约等风险，可选择购买相关信用保险，如中国信保和多边投资担保机构（MIGA）的海外投资保险。

对于自然不可抗力以及相关意外事故，可以购买相关商业保险保障建设期的完工风险，如建筑 /安装工程一切险、货物运输保险、施工机具设备险、职业责任保险、雇主责任险、第三者责任险以及延迟完工险（DSU，也称为预期利润损失险）等。

四、加强项目公司自留风险的管控

虽然项目公司尽可能将项目风险向上下游转移并购买相关保险，但总有一些风险由项目公司自身承担。项目公司应加强对自留风险的应对和管控，如针对其他投资人无法按时注入资金的问题，可要求投资人提供银行备用信用证；针对项目建设期收入不及预期、成本超支、不可保风险等问题，除加强过程管控外还应在总投资中预留一定金额的不可预见费；针对贷款协议提款不及时问题，应做好项目资金计划，加强贷款协议的管理。

五、在贷款协议下争取适当宽松的条件

项目 70%-80%的资金通常来自银行贷款，能否根据贷款协议及时提款直接影响项目进展。项目作为贷款的第一还款来源，银行十分关注其能否如期完工，并通过一系列协议条款进行管控。在贷款协议谈判时，投资人争取适当宽松的条件，如：

1.关于提款条件的设定。首先应争取较长的提款期，在建设工期基础上增加一定的缓冲，最好能与特许权协议下的最迟完工日一致；其次，应争取客观、可控的提款条件，包括首次提款和后续提款条件，避免落实不了而无法提款。

2.尽量弱化银行技术顾问（LTA）的作用。银行通常希望LTA深度参与项目建设过程，尤其是投资人本身又是EPC承包商的项目，包括判定是否存在资金短缺、是否能如期完工、是否达到完工标准等。若L TA认为存在资金短缺或无法如期完工，银行会不再放款甚至会取消剩余贷款额度或宣布违约。若L TA认为项目未达到完工标准，那么即使已被特许权授予人认定完工，仍无法达到贷款协议下的完工标准。在与银行谈判时，可争取将相关事宜交由特许权协议下的独立工程师负责，或者在借贷双方有争议时交由第三方独立顾问判定，而非由银行技术顾问独自判定。

3.在特许权协议允许项目公司可以申请实质完工时，也应争取银行同意实质完工（有时被银行称为仓促完工）的安排，以便尽早实现贷款协议下的完工。

4.银行特别关注特许权协议下的变更，通常要求任何变更都要提前获得其同意。但这样会降低决策效率，影响项目进展，可向银行争取小额变更的豁免，即不超过一定金额的变更不需要其同意（相关条件最好与特许权协议背靠背）。

5.投资人还应关注贷款协议下的账户安排，关注账户间的资金流动，尤其是建设资金账户的签字权，确保其在资金进入项目公司账户后能够最大限度掌控资金的使用。

为了快速实现融资关闭和争取较为宽松的贷款条件，投资人有时愿意提供额外的增信以降低银行对完工风险的担忧，如较高额度的偿债准备金，或者提供完工担保，包括要求 EPC承包商提供额度较高的物理性完工担保或者直接在贷款协议下提供的还款担保。

相关建议

完工风险是境外PPP项目最核心的风险之一，关系到投资人收益的实现，更直接影响银行是否为项目提供融资尤其是无追索或有限追索的融资。完工风险的管控是个系统工程，建议投资人从以下方面做好事前预防、事中管控、事后经验总结的闭环。

一、做好投资前的风险识别及应对

在投资前期开发阶段，应由专业人员对项目进行完整的尽职调查，识别与完工相关的所有风险，分析各个风险的发生概率与后果，将风险分配给最有能力实施管控的主体并承担相应后果，尤其是对于项目公司自留风险，要制定有效的防范及应对措施。

二、加强建设过程中的风险过程管控

风险的转移不能替代过程管控，风险发生后对相关方索赔不足以弥补投资损失。因此，风险转移出去不能放任不管，而是要提前防范并加强建设期的过程监管，尽量避免风险发生，在风险发生后及早采取纠偏措施，防止风险的扩大化。

三、进行事后总结形成经验积累

在投资项目建设完工后，要及时总结，如梳理编制境外投资项目完工风险因素清单，总结常见的应对措施、管理经验等，以提升团队能力，为后续项目提供借鉴。

（作者单位：中国铁建国际投资集团有限公司）

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